Die schlafende Souveränität – Artikel 146 GG und seine drei Paradoxa

Loreley · Teil I einer zweiteiligen Analyse zur deutschen Verfassungsfrage

Es gibt im Grundgesetz einen Satz, der das ganze Gebäude überragt — und den fast niemand kennt. Er steht am Ende, in Artikel 146, und er lautet: „Dieses Grundgesetz, das nach Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands für das gesamte deutsche Volk gilt, verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist.“ Der Wortlaut ist amtlich kodifiziert in der Schlussbestimmung des Grundgesetzes.

Übersetzt: Das Grundgesetz selbst erklärt, dass es endlich ist. Es erkennt eine Instanz an, die über ihm steht — das deutsche Volk in seiner verfassunggebenden Eigenschaft. Es öffnet die Tür für eine neue Verfassung, die diese Verfassung ablösen darf.

Eine bemerkenswerte Selbstbescheidung einer Verfassung, die in der staatsrechtlichen Literatur deshalb auch als „Verfassung auf Abruf“ bezeichnet wird. Die Bundeszentrale für politische Bildung hat in ihren Analysen die Frage gestellt, ob die Wiedervereinigung der Option des Artikels 146 GG die Grundlage entzogen oder sie ungeschmälert bestehen ließ — und festgestellt, dass diese Frage „bis heute äußerst kontrovers behandelt“ wird.

Doch wer den Artikel ernst nimmt, stößt schnell auf drei Paradoxa, die alle zusammen einen Befund ergeben: Die verfassunggebende Souveränität des deutschen Volkes existiert auf dem Papier — und sie ist operativ stillgelegt.

Das erste Paradoxon: Souveränität ohne Verfahren

Artikel 146 GG sagt, dass eine neue Verfassung möglich ist. Er sagt nicht, wie.

Es gibt kein Initiativrecht, kein Quorum, keine Verfahrensfrist, keine Zuständigkeitsregelung. Es gibt keine Bestimmung, wer eine verfassunggebende Versammlung einberufen dürfte, wer den Verfassungsentwurf erarbeiten würde, ob es einen bundesweiten Volksentscheid braucht, welche Mehrheit dafür erforderlich wäre, was mit den bestehenden Institutionen während der Übergangszeit geschehen sollte. Der Artikel ist eine Tür ohne Klinke.

Das ist staatsrechtlich ungewöhnlich. Vergleichbare Klauseln in anderen europäischen Verfassungen sind präziser. Die Schweizer Bundesverfassung regelt in den Artikeln 138 bis 142 detaillierte Verfahren für Total- und Teilrevision, mit Volksinitiative, Quoren, Fristen und Abstimmungsmodi. Die spanische Verfassung von 1978 enthält in Titel X gestufte Revisionsverfahren je nach Eingriffstiefe. Selbst die amerikanische Verfassung beschreibt in Artikel V zwei Wege zur Verfassungsänderung mit klaren Mehrheitserfordernissen. Das Grundgesetz hingegen lässt seine eigene Ablösungsklausel offen.

Eine Analyse auf JuWissBlog hat die Lage 2025 auf den Punkt gebracht:

Art. 146 GG mangelt es aber insofern, dass er den verfassungsgebenden Prozess in seinem Wortlaut nicht beschreibt — Nationalversammlung wie 1919? Unmittelbare Abstimmung mit Zweidrittelmehrheit nach Vorschlag durch eine Nationalversammlung? Hierin besteht die eigentliche Umgehungsgefahr.

Diese Verfahrensoffenheit wäre zu verschmerzen, wenn sie in den letzten dreieinhalb Jahrzehnten geschlossen worden wäre. Wurde sie aber nicht.

Das Grundgesetz wurde seit 1990 mehr als sechzig Mal geändert. Jede dieser Änderungen ist durch das Verfahren des Artikels 79 gegangen — Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat. Das politische System ist also durchaus in der Lage, das Grundgesetz zu modifizieren, wenn es will. Aber in keiner einzigen Legislaturperiode seit 1990 hat es einen ernsthaften Gesetzentwurf zur Operationalisierung von Artikel 146 GG gegeben. Keine interfraktionelle Initiative, keinen Antrag der Regierung, kein Sondervotum aus den Verfassungsorganen.

Die wenigen wissenschaftlichen Stimmen, die ein Ausführungsgesetz oder ein Verfahren gefordert haben — Peter Häberle in seiner Verfassungslehre, Dietrich Murswiek in seinen Arbeiten zur verfassunggebenden Gewalt, Hans Herbert von Arnim in seinen Analysen zum Parteienstaat — sind politisch folgenlos geblieben. Es gibt eine staatsrechtliche Debatte, aber sie hat keine parlamentarische Resonanz.

Der Verein „Mehr Demokratie“ hat in seinem Positionspapier Nr. 18 zu Artikel 146 GG die Funktion dieser Klausel staatsrechtlich diskutiert und festgehalten, dass für eine Volksabstimmung der Umstand spreche, dass das deutsche Volk im Unterschied zum französischen, britischen oder irischen seit 1945 keine einzige Gelegenheit hatte, sich direkt zum europäischen Integrationsprozess zu äußern, und auch das Grundgesetz selbst entgegen den ursprünglichen Vorstellungen der Besatzungsmächte letztlich keinem Referendum unterworfen wurde.

Auch das Bundesverfassungsgericht hat dazu beigetragen, die Klausel im Schwebezustand zu halten. In seiner Entscheidung vom 31. März 2000 hat das Gericht klargestellt, dass aus Artikel 146 GG kein verfassungsbeschwerdefähiges Individualrecht folgt und kein Anspruch auf Durchführung einer Volksabstimmung über eine Verfassung besteht. Damit ist die einzige im Grundgesetz angelegte Selbstaufhebungsklausel staatsrechtlich anerkannt — und prozedural unzugänglich gemacht.

Die einzige Institution, die ein Verfahren schaffen könnte, ist der Bundestag. Der Bundestag hat aber kein Eigeninteresse an einem Verfahren, das seine eigene verfassungspolitische Macht relativieren würde. Es gibt keine Instanz, die ihn zur Einlösung dieser Lücke zwingen könnte.

Das ist die strukturelle Pointe: Die verfassunggebende Gewalt des deutschen Volkes ist textlich vorhanden und operativ suspendiert. Sie existiert als Möglichkeit, nicht als Mechanismus. Wer sich daran erinnert, dass die Volkssouveränität das Fundament jeder demokratischen Ordnung sein soll, der muss erklären, warum dieses Fundament im deutschen Verfassungsbau ohne Treppe bleibt.

Das zweite Paradoxon: Souveränität ohne klares Subjekt

Wenn das deutsche Volk eine Verfassung beschließen soll — wer ist dieses Volk?

Der Reisepass kennt darauf keine Antwort. Ebenso wenig der Personalausweis. Beide sind Verwaltungsdokumente, die die deutsche Staatsangehörigkeit bescheinigen, aber sie konstituieren sie nicht. Sie setzen voraus, was eigentlich erst zu klären wäre.

Das Grundgesetz selbst kennt mindestens zwei Volksbegriffe, und ihr Verhältnis ist staatsrechtlich umstritten. Da ist erstens das Volk im Sinne von Artikel 116 GG — der historisch-substanzielle Volksbegriff, der auch Vertriebene, Flüchtlinge deutscher Volkszugehörigkeit und ihre Nachkommen einschließt. Und da ist zweitens das Staatsvolk im Sinne der Artikel 20 und 38 GG — die Gemeinschaft der Wahlberechtigten, die als Träger der Staatsgewalt auftritt und an die Staatsangehörigkeit anknüpft.

Das Bundesverfassungsgericht hat sich mit der Frage 1990 in den Urteilen zum kommunalen Ausländerwahlrecht (BVerfGE 83, 37 und 83, 60) befasst und das in Schleswig-Holstein und Hamburg eingeführte Wahlrecht für Nichtdeutsche auf kommunaler Ebene für verfassungswidrig erklärt. Die Begründung war kategorial. Im Wortlaut der Entscheidung heißt es:

Das Volk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgeht, wird nach dem Grundgesetz von den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art. 116 Abs. 1 gleichgestellten Personen gebildet.

Und das Gericht ergänzt mit ausdrücklichem Bezug auf Artikel 146:

In nicht zu übersehender Parallelität erklären die Präambel und Art. 146 GG das deutsche Volk zum Träger und Subjekt des Staates der Bundesrepublik Deutschland.

Diese Linie wurde im Maastricht-Urteil von 1993 und im Lissabon-Urteil von 2009 fortgeführt. Das Gericht betonte beide Male die Bindung der demokratischen Legitimation an das deutsche Staatsvolk und warnte vor einer Aushöhlung dieser Bindung durch europäische Integration ohne hinreichende demokratische Rückkopplung.

Die Staatsrechtslehre ist hier gespalten. Auf der einen Seite stehen Autoren wie Josef Isensee, Paul Kirchhof oder Udo Di Fabio, die einen substanziellen, historisch geprägten Volksbegriff vertreten — das Volk als vorpolitisch gewachsene Gemeinschaft, die sich politisch verfasst. Auf der anderen Seite Autoren wie Ulrich K. Preuß und in eigener Akzentuierung Jürgen Habermas, die einen prozeduralen Demosbegriff favorisieren — Volk als Gesamtheit derjenigen, die dauerhaft den Gesetzen eines Staates unterworfen sind. Beide Positionen haben staatsphilosophisch ihre Wurzeln: die substanzielle bei Herder, Fichte und der deutschen Romantik, die prozedurale bei Sieyès und der französischen Tradition.

Beide haben ihre Stärken. Die voluntaristische Position übersieht, dass Staaten nicht aus dem Nichts gegründet werden, sondern auf historisch gewachsenen Gemeinschaften aufruhen. Die substanzielle Position übersieht, dass moderne Staatsangehörigkeit nicht reine Abstammung ist, sondern auch Zugehörigkeit durch Lebensvollzug.

Die deutsche Verfassungsordnung versucht, beide Elemente zu verbinden. Artikel 116 enthält das substanzielle Element, das Staatsangehörigkeitsgesetz mit seinen Einbürgerungsregelungen das voluntaristische. Aber die Spannung zwischen beiden bleibt — und sie wird sichtbar, sobald man fragt, wer in einem Verfahren nach Artikel 146 GG abstimmungsberechtigt wäre.

In Deutschland leben heute rund 84 Millionen Menschen. Davon sind etwa zwölf Millionen Ausländer ohne deutsche Staatsangehörigkeit. Hinzu kommen weitere Millionen mit Migrationshintergrund, die deutsche Staatsangehörige sind — teils eingebürgert, teils nach den Ius-soli-Regelungen seit 2000 geboren. Die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts von 2024 hat die Einbürgerungsfristen weiter verkürzt und Mehrstaatigkeit zur Regel gemacht. Damit hat sich der Kreis der deutschen Staatsangehörigen erneut erweitert — durch ein einfaches Bundesgesetz, mit einfacher Mehrheit.

Hier öffnet sich eine staatsrechtlich höchst bemerkenswerte Lage. Wenn das verfassunggebende Volk identisch ist mit dem Staatsvolk — und das ist die juristisch tragfähige Lesart — dann gestaltet der einfache Gesetzgeber den Kreis derer, die als Souveräne über die Verfassung entscheiden, der er selbst unterstellt sein soll. Über das Staatsangehörigkeitsrecht formt der Bundestag jenes Volk, dem er nach Artikel 146 GG die letzte Entscheidung über die Verfassungsordnung zugesteht. Das ist keine bloße Verwaltungsfrage. Es ist eine Frage der politischen Logik: Kann die Definition des Souveräns durch die abgeleitete Gewalt vorgenommen werden, ohne dass der Begriff der Souveränität selbst erodiert?

Die Frage wird in der deutschen Öffentlichkeit nicht offen verhandelt. Sie wird stattdessen durch Tabuisierung neutralisiert. Wer den substanziellen Volksbegriff von Artikel 116 GG ernst nimmt, wird reflexhaft als völkisch markiert — auch wenn dieser Volksbegriff im Grundgesetz selbst angelegt ist und in der Staatsrechtslehre seit Jahrhunderten differenziert verhandelt wird. Wer den prozeduralen Volksbegriff radikalisiert, wird als Auflöser nationaler Souveränität bekämpft. Beide Lager schließen einander aus, und in der Mitte bleibt die eigentliche Frage unbeantwortet: Wer ist das deutsche Volk, das in freier Entscheidung beschließen soll?

Das Grundgesetz schweigt. Und sein Schweigen ist nicht zufällig.

Das dritte Paradoxon: Souveränität ohne klare Tradition

Hier kommt eine Schicht hinzu, die in der staatsrechtlichen Debatte präsent, in der politischen Öffentlichkeit aber fast verschwunden ist.

Das Bundesverfassungsgericht hat im Grundlagenvertragsurteil vom 31. Juli 1973 (BVerfGE 36, 1) festgestellt, dass das Deutsche Reich den Zusammenbruch von 1945 nicht überdauert hat als untergegangener Staat, sondern als fortbestehendes völkerrechtliches Subjekt. Im Wortlaut der Entscheidung heißt es:

Das Grundgesetz geht davon aus, daß das Deutsche Reich den Zusammenbruch von 1945 überdauert hat und weder mit der Kapitulation noch durch Ausübung fremder Staatsgewalt in Deutschland durch die alliierten Okkupationsmächte noch späterhin untergegangen ist.

Und weiter, in jenem Satz, der staatsrechtlich bis heute Maßstab ist:

Die Bundesrepublik Deutschland ist also nicht „Rechtsnachfolger“ des Deutschen Reiches, sondern als Staat identisch mit dem Staat „Deutsches Reich“, in bezug auf seine räumliche Ausdehnung allerdings „teilidentisch“, so daß insoweit die Identität keine Ausschließlichkeit beansprucht.

Diese Aussage ist staatsrechtlich bis heute herrschende Lehre. Sie wurde in mehreren Folgeurteilen bestätigt — im Teso-Beschluss von 1987 zur Staatsangehörigkeitsfrage, in den Urteilen zur deutschen Wiedervereinigung, in den Mauerschützen-Entscheidungen. Die Identitätsthese ist keine staatsrechtliche Außenseiterposition, sondern verfassungsgerichtlicher Standard.

Sie ist scharf zu trennen von jenen pseudojuristischen Konstruktionen, die unter dem Etikett „Reichsbürger“ firmieren und behaupten, die Bundesrepublik sei kein Staat, sei eine Firma, sei besetztes Gebiet. Diese Konstruktionen — Strohmann-Lehre, Personenfiktion, GmbH-Theorien — stehen der Identitätsthese diametral entgegen. Die Identitätsthese sagt: Die Bundesrepublik ist der deutsche Staat in seiner heutigen Gestalt. Die pseudojuristischen Konstrukte sagen: Die Bundesrepublik ist nicht der deutsche Staat. Wer beides verwechselt, hat weder das eine noch das andere verstanden.

Was folgt aus der Identitätsthese? Wenn die Bundesrepublik staatsrechtlich identisch ist mit dem Deutschen Reich, dann ist sie identisch mit jenem Staat, der am 1. Januar 1871 gegründet wurde — durch die Bundesverträge zwischen den deutschen Fürsten und den freien Städten, kodifiziert in der Reichsverfassung vom 16. April 1871. Die Präambel jener Verfassung sprach von einem „ewigen Bund zum Schutze des Bundesgebietes und des innerhalb desselben gültigen Rechtes, sowie zur Pflege der Wohlfahrt des Deutschen Volkes“. Das Wort „ewig“ war juristisch nicht Pathos, sondern Bezeichnung des unbefristeten Charakters dieses Bundes — im Unterschied zu früheren Bundesverhältnissen wie dem Deutschen Bund von 1815, der mit dem Krieg von 1866 zerbrach.

Dieser Bund wurde nie förmlich aufgelöst. Die Verfassungsordnung wurde mehrfach grundlegend verändert — durch die Weimarer Verfassung 1919, durch die nationalsozialistische Pervertierung 1933 bis 1945, durch das Grundgesetz 1949. Aber der Staat selbst, das völkerrechtliche Subjekt, blieb dasselbe. Das ist die staatsrechtliche Substanz der Identitätsthese.

Daraus folgt nicht — und es ist wichtig, das auszusprechen, bevor das Argument missverstanden wird — daraus folgt nicht, dass die Verfassung von 1871 in irgendeiner Form noch geltendes Recht wäre. Sie ist es nicht. Die Verfassungsordnung wurde 1919 von der Nationalversammlung in Weimar abgelöst, 1949 vom Parlamentarischen Rat. Daraus folgt auch nicht, dass eine Wiederherstellung von 1871 geboten wäre. Artikel 146 GG spricht von einer „Verfassung, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“ — und „frei“ bedeutet, dass das Volk jede Verfassung beschließen kann, auch eine, die mit 1871 keinen Bezug hätte.

Was aber folgt — und genau hier liegt das dritte Paradoxon — ist eine staatsrechtlich saubere Konsequenz: Die föderale Tradition von 1871 ist keine fremde, abgelegte Vergangenheit eines untergegangenen Staates. Sie ist Teil der eigenen Verfassungsgeschichte des heutigen deutschen Staates. Der Bund von 1871, die Strukturprinzipien jenes Bundesstaats — gestufter Föderalismus, eigenständige Gliedstaaten mit eigener verfassungsrechtlicher Substanz, eine Repräsentationsfigur jenseits der parteipolitischen Tagesarithmetik, ein Reichstag mit allgemeinem Wahlrecht — sind Bezugspunkte einer Verfassungstradition, die staatsrechtlich nie unterbrochen wurde, auch wenn die Verfassungsordnung mehrfach gewechselt hat.

In jeder anderen europäischen Staatsdebatte wäre diese Selbstverständlichkeit kein Tabu. Frankreich beruft sich auf seine Verfassungstraditionen seit 1789 — auch auf die monarchischen Phasen der Restauration und der Julimonarchie, die in das republikanische Selbstverständnis eingewoben sind. Spanien hat 1978 bewusst auf konstitutionelle Traditionen vor dem Franquismus zurückgegriffen. Das Vereinigte Königreich pflegt seine Kontinuität bis ins Mittelalter. Die deutsche Debatte hingegen behandelt 1871 als historisches Sperrgebiet — verbunden mit der Erinnerung an 1933, obwohl beide Verfassungsordnungen miteinander nichts zu tun haben außer die staatsrechtliche Identität des sie tragenden Staates.

Das ist nicht juristisch begründbar. Es ist erinnerungspolitisch erklärbar — und es ist Teil jenes Mechanismus, der den substanziellen Volksbegriff aus Artikel 116 ebenso tabuisiert wie die föderale Tradition, auf die Artikel 30 und 70 GG der Sache nach aufruhen.

Der Befund: drei Verweigerungen, ein Muster

Drei Paradoxa, drei strukturelle Lücken im Fundament der Bundesrepublik.

Die verfassunggebende Gewalt des Volkes ist textlich anerkannt, prozedural suspendiert.

Das verfassunggebende Subjekt — das deutsche Volk — ist begrifflich offen, seine Definition wird durch einfache Bundesgesetze geformt, eine offene Debatte über sein Wesen ist tabuisiert.

Die Verfassungstradition, in der eine Verfassunggebung nach Artikel 146 GG stehen würde, ist staatsrechtlich kontinuierlich, politisch aber abgeschnitten — ein Teil der eigenen Geschichte ist als Bezugsrahmen unzugänglich gemacht.

Jede dieser drei Verweigerungen für sich wäre erklärbar. Verfahrensoffenheit kann historisch begründet sein, begriffliche Unschärfe ist in Verfassungstexten häufig, Erinnerungstabus haben ihre eigene Geschichte. Aber alle drei zusammen ergeben ein Muster: Die Souveränität des Volkes wird in der deutschen Verfassungsordnung textlich anerkannt und in jeder ihrer operativen Voraussetzungen — Verfahren, Subjekt, Tradition — unzugänglich gemacht.

Wem dient dieses Muster? Es dient denjenigen, deren Macht durch eine ausgeübte Volkssouveränität in Frage gestellt würde — dem Parteienstaat, der die operative Verfassungspraxis durchzieht, den im Grundgesetz nicht vorgesehenen, faktisch aber dominanten Strukturen der Parteienfinanzierung, der Postenvergabe, der Medienlenkung, der Kartellbildung zwischen den Verfassungsorganen.

Das ist kein Verschwörungsbefund. Es ist eine Strukturanalyse. Niemand hat 1990 entschieden, Artikel 146 GG nicht zu operationalisieren — es wurde einfach unterlassen. Niemand entscheidet bis heute, kein Verfahren zu schaffen — es wird einfach nicht getan. Die Verweigerung der Volkssouveränität geschieht nicht durch ausdrücklichen Beschluss, sondern durch beredtes Schweigen.

Wer Artikel 146 GG ernst nimmt, muss dieses Schweigen brechen. Er muss fragen, warum die einzige im Grundgesetz angelegte Selbstaufhebungsklausel ohne Verfahren bleibt. Er muss fragen, wer das deutsche Volk eigentlich ist, dem dieser Artikel die letzte Entscheidung anvertraut. Und er muss fragen, an welche Verfassungstraditionen eine Neugründung legitim anknüpfen darf — und welche aus politischer Bequemlichkeit als Sperrgebiet markiert wurden.

Erst wenn diese drei Fragen offen liegen, kann die eigentliche Diskussion beginnen: die Diskussion darüber, welche Verfassung das deutsche Volk in freier Entscheidung beschließen könnte. Welches Repräsentationsmodell, welche föderale Architektur, welche Trennung von Staat, Regierung und Partei. Diese Diskussion ist Gegenstand des zweiten Teils dieser Analyse.

Vorher aber muss klar werden, was Teil I gezeigt hat: Die schlafende Souveränität ist kein Naturzustand. Sie ist das Ergebnis von Verweigerungen, die niemand ausdrücklich getroffen hat — und die genau deshalb so schwer zu adressieren sind.

Loreley · Teil I · Die schlafende Souveränität · Folgt: Teil II — Die offene Frage